内容提要：当前，中国经济面临的挑战主要在于经济增长率的不可持续性，其原因是需求不足。要解决扩大需求和持续增长问题，可从四个方面推进改革：一是完善财政制度，以弥补放缓的经济增长和变弱的出口市场；二是实施竞争中性原则，打破垄断，使私营企业发挥更大作用；三是积极稳妥地推进城镇化，提高城镇化质量；四是全面提升外向型经济发展水平，提高开放的层次、水平和效益。

关键词：财政体制改革；竞争中性；城镇化；外向型经济

作者：刘卫平，国家开发银行研究员、武汉大学经济与管理学院教授；陈继勇，武汉大学经济与管理学院教授、中国美国经济学会会长

来源：人民论坛

突如其来的新冠肺炎疫情对中国政治经济产生了重大影响。当前，中国面临的真正挑战在于经济增长率的不可持续性，其原因是需求不足。要解决扩大需求和持续增长问题，需从多个方面推进改革。第一，现行财政体制在促进经济增长方面发挥了重要作用，但在收支结构、中央地方财政安排以及信息收集能力等方面存在问题，而财政体制改革是解决问题的有效方法。第二，中国经济将会经历自2009年以来最低迷的季度，在软滑坡过程中不断减速。因此，应实施竞争中性原则，打破垄断，使私营企业发挥更大作用。第三，积极稳妥地推进城镇化，提高城镇化质量。第四，当前中国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，内外部经济环境正发生深刻变化，机遇和挑战并存。因此，中国在增加内部需求的同时，必须要全面提升外向型经济发展水平。

中国经济增长面临换挡转型，一些长期积累的社会问题越来越突出，原有的社会结构与制度面临挑战

中国经济增长面临换挡转型，一些长期积累的社会问题越来越突出，原有的社会结构与制度面临挑战

以体制变革推动结构调整，实现产业升级与转型，从而完成经济与社会的双重转型，是中国走出中等收入陷阱的基本思路。然而，推进经济与社会转型，目前还存在两个相互冲突的发展趋势，值得高度关注。

首先，体制问题越来越突出，而体制变革的动力越来越弱。当前，中国改革已经进入深水区和攻坚期，遗留下来的改革热点和难点在根源上都与现行体制有着千丝万缕的关联，中国的体制改革远未完成。随着中国进入中等收入阶段，经济起飞时的粗放式增长方式已经不再有效，亟需针对社会结构和利益格局进行体制层面的改革。然而，在体制改革越来越迫切的时候，来自体制内部的改革动力却变得越来越微弱。

其次，改革初期没有解决的问题，后来解决的难度越来越大。与激进式改革不同，中国改革采用渐进式模式，其各项改革内容的确定往往遵循收益大、阻力小的原则。比如，改革最初的突破口选择了改革成本更小的农村，而不是改革成本更大的城市。渐进式改革存在一个问题，即将那些最难啃的“硬骨头”向后拖延，最终使得最难改的领域全部集中在一起，形成牵一发而动全身的复杂局面，导致改革难以下手。改革初期没有解决的问题，其改革成本不仅没有减少，反而有可能不断扩大，最终形成尾大不掉的局面。

鉴于推进经济与社会转型过程中这两种相互冲突的发展趋势，以及由新冠肺炎疫情、中美经贸、经济下行、就业等因素叠加影响而导致的总需求下降，需以以下四个方面为支点推进改革。

支点之一：完善财政制度，以弥补放缓的经济增长和变弱的出口市场

社会主义经济体的特点是能够拥有和控制关键性资源并主导主要战略活动，而中国财政总预算只占国民生产总值的28%，这个比例与其他类似国家或经济体（中上收入国家为35%，经济与合作发展组织大多数经济体为40%—45%）相比较小。世界银行发布的《2030年的中国》报告指出，与其他类似国家或经济体相比，中国财政预算提供的社会服务及其他消费需求占GDP的百分比位列世界倒数第三。这解释了中国总体消费比例（家庭和政府）比其他类似国家或经济体低10%—15%的原因。如果实施财政预算改革，增加政府在社会服务及其他消费需求方面的预算支出（占GDP的4%—5%），就能够确保中国有足够的需求，进而维持年均6%左右的经济增长率。具体而言，应从以下三个方面着手。

第一，控制财政规模，优化税收结构。一是调整增值税税率。按2019年增值税改革有关事项公告，“增值税一般纳税人发生增值税应税销售行为或者进口货物，原适用16%税率的，税率调整为13%；原适用10%税率的，税率调整为9%”。二是完善企业所得税和个人所得税征收制度，提高这两个税种在政府收入中所占比重。三是完善收入分配，建立遗产税和赠与税。

第二，完善财政支出结构，提高失业保险。失业保险支出占GDP比重需要从“十一五”期间的0.07% 提高到“十三五”期间的0.5%，“十四五”期间仍要进一步健全完善失业保险金标准调整机制，适度提高失业保险待遇水平。此外，应提高城乡“低保”的补助标准。为改善收入分配、促进经济增长，需建立贫困家庭儿童补助项目，以解决贫困代际传递问题。与此同时，为了更好地解决新冠肺炎疫情带来的社会安全问题，政府还需建立覆盖全国的统一的社会保障号码和公民信息系统，为宏观调控和收入分配调整服务。

第三，调整中央政府职能，构建新型中央政府与地方政府关系。以政府转型为重点，调整中央与地方关系，明确各自职能。中央政府在调控经济波动、改善收入分配、应对紧急重大事件以及治理生态环境等方面承担更多的职能。地方政府可以将更多精力集中在本地教育、消防等事务上。“企业所得税和个人所得税必须由中央政府负责；失业保险、养老保险、医疗保险、社会救助等由中央政府负责，建立覆盖全国所有人群的常规和应急制度。”

支点之二：实施竞争中性原则，打破垄断，使私营企业发挥更大作用

实施竞争中性原则，打破垄断，使私营企业发挥更大作用，有益于中国经济获得更多的增长。市场经济的精髓、灵魂就是竞争中性，即对所有经济主体一视同仁。

鉴于目前私营部门约占经济总产出和就业的四分之三，中国有理由推行反垄断议程，从而开放更多经济部门。但真正的问题是，中国是否真的愿意让经济朝此方向发展。目前来看，答案是否定的。但随着经济增速的持续走低，中国政府应该重新考虑这个问题。如果作出了正确选择，中国经济增长的空间仍然很大。

尽管我们已经意识到改革的必要性，但来自国有企业的抵抗比预期的还要强劲，仍然是实施改革的主要障碍。过度投资是扎根于中国经济增长模式中的结构性问题。解决这个问题，需要分析和理解中国经济失衡的整体框架。

一是经济调整过程。经济增长会在一定程度上导致经济失衡，而经济失衡最终会造成经济衰退。衡量发展中国家经济能力的标准并非是经济增长的表现，而是经济调整的能力。经济调整所需要的开销比预想的还要高出很多。因此，相较于如何使经济增长，经济学家和政策制定者更应该考虑如何处理好经济调整问题，将调整成本降至最低。

二是债务和资产负债表。概括来讲，总额和债务期限结构是经济调整成本的“最大头”，其度量方法基本上采用长期债务占总债务的比率即资产负债表法。为此，经济学家理解国家资产负债表和主权财务危机，必须要达到公司财务专家理解公司资产负债表及公司财务危机的水平。

三是储蓄失衡问题。资本市场为储蓄转化为生产性投资提供了直接渠道，尽管生产性投资的机会多如牛毛，但各个国家的制度约束大大降低了生产性投资的能力。收入不均和制约中等家庭收入水平（与国民生产总值的增长息息相关）的机制经常会导致过剩储蓄。过剩储蓄的结果包括投机资产繁荣、贸易不平衡、失业以及债务的不可持续增长。

四是全球化。全球化使得所有国家经济彼此互相影响。如果某一国家或地区出现了经济失衡现象，那么在另一个国家或地区一定会出现与之相对应的不平衡。一个国家的经济越开放，就越有可能受到其他地方经济失衡的影响。

支点之三：积极稳妥地推进城镇化，提高城镇化质量

城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。新时代，积极稳妥地推进城镇化、提高城镇化质量，是全面建成小康社会、发展中国特色社会主义事业的基本途径和主要战略。中国城镇化发展的核心是如何在较短时间内推动农村传统经济社会结构向现代化转型。这就要求将大中小城市、城镇和农村之间的人力、物力和财力高度关联，在不断强化城镇化结构互利效应的同时，形成以中心城市为“龙头”、以中等城市为主体、以小城市和中心城镇为基础的城镇体系，不断提高城镇化的聚集效应。

城镇化聚集效应的提高应该包括两个层次的含义。一是产业聚集，以形成“龙头”城市和中心镇。城镇化应该以产业发展为基础，没有产业、没有就业，“龙头”城市和中心镇是发展不起来的。一个区域没有“龙头”城市和中心镇的发展，就不可能形成带动区域内城乡经济和社会发展的推动力和辐射力。二是城市聚集和城镇聚集相结合。城市和城镇的聚集发展是城镇化的保证和基础，只有在一定区域内实现大中小城市、中心城镇和小城镇的聚集发展，才能使产业高度融合，进而推动广大农村经济社会结构的现代化转型。

为此，应择优发展中心城市和中心镇。以中心城市发展为“龙头”，大力发展中型城市，着力打造以县城为中心的县域城镇增长核，繁荣县域经济，把县城发展为城区人口达10万—20万的小城市，形成以中型城市和县级小城市为区域中心大城市的卫星城市、以中心城镇为依托的城镇网络体系，不断提高城镇体系对农村的辐射和扩散作用，从而推动农村经济社会结构的现代化转型。

城镇化发展不只是城镇规模的简单扩张，还应该包含城镇化质量的提高。如果只有城镇规模的简单扩张，没有城镇产业质量的提高和城镇对农村影响力的强化，那么，这样的城镇化不是真正的城镇化。“摊大饼”式地、粗放式地扩张城镇规模，与城镇化发展的内在要求相违背。要实现城镇化发展的近期、中期和远期目标，应在重视提高城镇化结构的互利效应、开放效应和聚集效应的基础上，高度重视城乡产业的技术创新和生态环境保护，提高城镇化的结构升级效应。

城镇化质量的提高主要体现在以下方面：一是城镇产业技术创新能力增强，技术升级换代速度加快；二是城市先进技术产业促进农村产业改造和融合的速度加快，农村产业技术水平提高，农村产业和城市产业技术创新的合作关联性不断强化；三是伴随城乡产业融合，城乡的教育、社会保障、户籍等制度性壁垒逐渐消除，最终实现城乡制度资源共享；四是城乡生活方式逐渐融合，随着城乡经济文化的融合，农民“去农村化”更趋强化，传统农民向现代化农民转变，农民真正成为产业工人的一部分；五是城市和农村生态环境不断改善，人与自然和谐发展。

目前中国有2亿—3亿左右的半城镇化居民（农民工），就消费来讲，这是一个潜力极大的资源。加快农民工向完全市民的转化，将会大大地促进消费需求的增长。加快农民工向市民转化的进程，应从以下几个方面入手。一是促进城市房价合理化，高房价之下无城镇化，中国目前的房价水平与收入水平相比严重偏高，若降低房价，则会释放出巨大的购房需求，也会相应地加快城镇化进程。二是实施大规模的农民工安居工程，主要是利用政府力量建立农民工保障性住房。三是鼓励沿海劳动密集型产业向中西部转移，促进中西部地区的城镇化发展。

保持农民土地承包经营权的稳定，使农民在城乡之间能够双向流动，这对城市化的健康发展至关重要。印度和巴西的经验教训提醒我们，城市化的健康发展与农村的土地制度有很大关系。中国的基本国情决定了在相当长时期内，土地仍然是农民最基本的生活保障。外出打工的农民大多处于不稳定状态，家乡的土地是农民维持生计的最后一道防线。在农民到城镇落户未取得稳定的就业以及社会保障前，保留他们的土地承包权，让农民在城乡之间双向流动，有助于防止大量农民集中于城市而形成贫民窟。扩大农地规模，推动农业产业化经营，不能拔苗助长，不能剥夺农民的土地承包经营权，不能制造无地农民。

调整城市建设的思路，在城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理方面考虑进城就业农民工的需要。印度和巴西的情况表明，农村人口进城，除了就业问题外，安居问题是较大的问题。与之相比，中国农民进城有很大不同，一些农民没有工作还可回到农村。但有相当一部分人将长期拖家带口在城镇就业和生活，对此，城市应把他们视同常住人口，将其对住房、教育、医疗等设施的需求纳入城市建设规划。

支点之四：全面提升外向型经济发展水平，提高开放的层次、水平和效益

当前，中国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，内外部经济环境正发生深刻变化，机遇和挑战并存。要实现全面建成小康社会和成功跨越中等收入陷阱的宏伟目标，需要进一步扩大对外开放，不断完善开放型经济体系，充分发挥对外开放的强大动力。

从国际上看，今后一个时期，世界经济可能陷入长期低迷，外需疲弱很可能常态化，各种形式的保护主义上升，经贸摩擦将进入高峰期。各国围绕市场、资源、人才、技术、规则、标准等方面的竞争更加激烈，中国在传统优势产业方面与发展中国家的竞争加剧，在中高端产业方面与发达国家的竞争逐渐增多，发展面临的外部环境更加复杂。

从国内看，经过加入世界贸易组织十余年的发展，中国的社会生产力、综合国力、人民生活水平大幅度提升，形成了相对完备的产业体系，参与国际竞争与合作的能力增强，已经具备了进一步扩大开放、提升开放水平的基础和条件，国际社会对中国承担更大国际责任也寄予更高期望。但是，中国现有的经济发展方式相对粗放，资源环境约束强化，传统优势被削弱，新优势尚未建立，转变发展方式和优化经济结构的任务艰巨，制约开放型经济发展的体制机制障碍仍然较多，对外开放面临的风险增大，开放的层次、水平和效益亟待提高。

未来全面提升中国对外开放水平，重点需要突破以下三方面。第一，努力转变对外贸易增长方式。一要改变出口主要依靠低成本和拼数量的方式，改变粗放型和数量型的经济增长方式，使出口主体形式和贸易形式多样化。努力创造具有自己知识产权、自己品牌的商品和服务出口，控制资源性、高耗性、高污染产品的生产和出口，扩大新技术产品和附加值高的产品出口。提高加工贸易的层次，改变产品贸易量增加而贸易增加值低的现状，加快产品的升级换代，使出口贸易从数量扩张向质量提升转变。二要调整进口产品结构和市场结构，优先进口国内发展必需的、重要的、紧缺的高新产品、高新设备、高新技术和战略性资源，实现战略物资进口的来源多元化、方式多样化和渠道稳定化。三要发展绿色产品贸易，要严格控制高耗能和高污染产品的贸易，形成有利于节约资源和保护环境的贸易结构。

第二，努力提高利用外资的质量和水平。一要将引进外资同提升国内产业结构和技术水平相结合，同促进区域协调发展和提高企业自主创新能力相结合。通过引进外资，对现有企业进行改造、提高，依靠技术的优化升级实现规模经营，努力提高结构优化效益、规模经济效益和区域分工效益。从主要依靠增加资金投入，转变为主要依靠提高生产要素质量，增加综合要素生产率对经济增长贡献的份额。二要合理利用外资，发展开放型经济，改变结构不合理、产品质量差、附加值低的状况，通过引进一批高附加值、高技术的产品，加速产业结构的优化升级，做好引进技术的转化、吸收和创新。三要加强对外资产业和区域投向的引导，抓住国际产业转移的机遇，扩大外资直接投资规模，引导外商参与国家鼓励的基本建设项目，包括农业综合开发和能源、交通、重要原材料的建设项目，拥有先进技术、能改进产品性能、节能降耗和提高企业经济效益的项目，能综合利用能源防止环境污染的技术项目等。

第三，努力实施中国企业“走出去”战略。实施“走出去”的发展战略，是新阶段对外开放的重要举措，是实施可持续发展战略的必然要求。党的十六大报告明确提出，“鼓励和支持有比较优势的各种所有制企业对外投资，带动商品和劳务出口，形成一批有实力的跨国企业和著名品牌”。为此，一要更好地在全球范围内优化资源配置，充分利用国外自然资源、科技资源和人才资源，实施战略性的海外投资，创立中国自己的世界级名牌产品。二要把技术设备、产品带出去，提高其在国际市场的占有率，发挥比较优势，在互利互惠的共赢中促进国家经济的发展。三要积极参与国际经济竞争与合作，开展跨国经营和跨国投资，培育跨国公司，在对外投资中做到以企业为主、以市场为导向、以提高经济效益和增强国际竞争力为目的。投资的重点要放在能源、原材料、高技术等领域。

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